Надежда за повече разум в нормотворчеството

Може и да изглежда странно за външните наблюдатели, но през последната  седмица депутатите приеха промени в законодателството, които се очаква да доведат до по-качествена законодателна дейност. Става въпрос за изменения в Закона за нормативните актове. Промените са най-общо следните (информацията е на база гласуване в зала, предстои обнародването на финалния текст в идните дни):

• Всеки законопроект на изпълнителната власт трябва да е придружен с предварителна оценка на въздействието, за да бъде включен в шестмесечната законодателна програма на Министерски съвет;
• Срокът за обществени консултации на проектите на нормативни актове се увеличава от сегашните 14 дни на 30 дни (предвидени са изключения при спешност);
• Администрацията е задължена да публикува справка с получените становища по време на обществените консултации и аргументация за приетите/отхвърлените предложения;
• Народното събрание ще изготви собствена методика за оценка на въздействието, която да се прилага за проектите, внесени от депутатите;
• Всички публични органи ще са задължени да подават данни или да съдействат с анализ при изготвяне на оценките на въздействието на другите публични органи;
• Предвижда се задължение за извършване на последваща оценка на въздействието на 5-тата година от влизане в сила на нормативния акт.

При наличие на задължение на администрацията да мисли, аргументира и изслуша засегнатите страни преди да действа има по-големи шансове за защитата на частната собственост, спазването на договорите и свободата на предприемачеството.

Вторичен ефект от по-добре структурирания процес по изготвяне на политики и създаване на законодателство е спиране на част от лобистките предложения в зародиш и отхвърляне на популистки скъпоструващи закони и стотици нормативни актове, за които няма финансиране, откровено натоварват бизнеса и гражданите без ползи и/или ограничават конкуренцията.

Малко предистория

От създаването си ИПИ счита, че:

• Гражданите и бизнесът могат да правят всичко, което не е изрично забранено;
• Правителството може да прави само онова, което е изрично разрешено;
• Процесът на работа на правителството трябва да е безусловно публичен, като всеки има право на достъп до информация за неговите намерения; то има задължението да я предоставя, а изключения са възможни само в отделни области (напр. национална сигурност), като случаите се записват в списък, който се обявява заедно със сроковете на действие на забраната за достъп до информация;
• Всеки има право на отговор на въпроси, зададени на правителството.

Това са всъщност принципи на предварителна оценка на въздействието.

Институтът за пазарна икономика полага усилия за въвеждане на задължителна предварителна и последваща оценка на въздействието от повече 20 години. Още през 1996 г. ИПИ започна изготвянето на експресни кратки оценки на въздействието на избрани проекти за нормативни актове по времето, когато се обсъждаха. Основният проблем тогава беше достъпът до всякаква публична информация и Програма Достъп до Информация ни бяха постоянен партньор в усилията за получаване и публикуване на информация.

Партньорството ни с Британско посолство (2003 г.) за изготвяне на предварителни оценки на въздействието и създаването за целта на Звено за по-добро регулиране спомогна за структурираното представяне на идеята и нейното възможно осъществяване. В периода 2000 - 2008 г. ИПИ, с подкрепата на Институт Отворено общество, издава седмичния си бюлетин, който, в значителна част от коментарите си, се придържа към методологията за бърза оценка на въздействието. През 2005 г. Американският университет подкрепи усилията за събиране на всякакви материали – обучителни, аналитични и застъпнически на тема оценка на въздействието на едно място в интернет. В периода 2004 – 2008 г. екипът на ИПИ проведе редовни курсове за държавната администрация и общински служители в сътрудничество с Института по публична администрация и европейска интеграция към МС. През 2007 г. ИПИ съдейства на тогавашното министерство на държавната администрация за изготвяне на концепция за Програма за по-добро регулиране. В периода 2008-2009 г. ИПИ, заедно със Скот Джейкъбс (бивш директор по регулаторната реформа в ОИСР), изготви Методика за предварителна оценка на въздействието и Стандарти за обществени консултации, които да се ползват от новосъздаденото в МС Звено за по-добро регулиране. За съжаление, изборите от 2009 г. отложиха прилагането им, но те бяха използвани в периода 2012 – 2015 г., заедно с други разработки, за част от настоящите предложения за промени. През 2008 г. ИПИ обучи 400 представители на централната и общинска администрация за оценка на въздействието, а заедно с Индъстри Уоч представи пред неправителствения сектор в повече от 10 града как може да използва оценката за застъпничество и натиск за реформи. Екипът на ИПИ участва в повече от 10 работни групи през последните години, организирани от министерството на икономиката, министерството на правосъдието и Министерски съвет за реформа на законодателния процес. Сътрудничеството ни с БТПП и БСК, които от 2001 г. насам провеждаха застъпнически и образователни усилия за въвеждане на оценка на въздействието, също допринесоха значително за настоящите резултати.

Всъщност, в последните 20 години всеки член на екипа на ИПИ е изготвял оценки на въздействието и е настоявал по различни поводи за въвеждането на този метод на правене на политики. ИПИ със сигурност е единствената организация в България, в която има най-много институционална памет, опит и усилия за въвеждане и изготвяне на оценка на въздействието на законодателството и политиките.

Какво да очакваме

Имайки опит в работата с администрацията, можем да твърдим, че има вероятност за следните резултати след влизане в сила на промените и изготвянето на методиката за оценка на въздействие от МС:

1. Първоначално изготвените оценки няма да се различават значително от настоящите мотиви, а по-скоро ще бъдат оформени по друг начин;
2. За да започне да се прилага законът, е изключително важно звеното за по-добро регулиране в МС реално да осъществява контрол на прилагане на методиката, но и да съдейства по всякакъв начин със съвети – точно тук ще проличи дали има воля за реформа;
3. Очакваме намаляване на потока от проекти за разглеждане към МС;
4. Предполагаме, че обществените консултации ще станат по-полезни и администрацията ще започне да ги използва в по-голяма степен за извличане на данни и обратна връзка от засегнатите страни преди финализиране на предложенията си за политики;
5. Очакваме леко повишаване на качеството на обсъждането на проекти, тъй като ще може да се спори по конкретни тези, изложени в предварителните оценки, а не по общи твърдения, както е сега.

Имаме основания към момента да бъдем по-скоро скептични, защото в голяма степен всичко зависи от администрацията. За първи път, обаче, за последните 20 години считаме, че има и реални шансове за подобряване на процеса на правене на политики.